五、法律视角的公共行政观 罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动,它有着令人崇敬的传统,最近已经发展成为公共行政的一种重要研究途径,其兴起的源头主要有三个:第一是行政法。它由法律,行政命令,诸如人事、预算、服务等中央行政机关的具有约束性的指令和宪法决定构成,它主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。第二是公共行政“司法化”(judicialization)的发展。它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样,其目的在于确保个人合法权益不受侵犯,行政决策以裁决的形式由听证检查官(hearing　examiners)或行政法官(ALJ)</FONT< span>作出,行政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式,结果,法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用。第三是宪法。宪法不仅对公民相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定,而且对公共行政官员处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系以及公共教育机会之终止时应当遵循的正当程序作出了规定。随着法官把宪法应用于新的形势和新的解释,宪法对公共行政的影响也是不断变化的,而且还会出现一些过去没有的权利,有些权利的范围也可能缩小。 在罗森布鲁姆看来,法律途径的公共行政强调的是法治,它包含着以下几个核心的价值：首先是“程序性正当法律程序(procedural　due　process)。罗森布鲁姆认为,这项价值难以用具体的名词加以界定,因为人们一直认为此项价值不能用任何单一的要求或标准加以界定。不过,它意味着基本的公平性,被视为保护个人免于遭受政府恶意的、无端的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权利的必要程序。其次是个人应享有的实质权利和法律的平等保护权。在罗森布鲁姆看来,一般而言,美国联邦最高法院在历次的司法审判中均将公民所具有的此种权利视为积极的善和美国政治体系的必要特征,总的来说,在政府职能的行使的确需要限制个人权利时,法院也容忍政府对这些权利的限制,然而,基本的前提是在此环境中对政府不利,这样,法律便对政府官员剥夺公民实质性宪法权利的行为施加了很大的限制。最后一个价值是公平(equit　y)。罗森布鲁姆认为,从公共行政的角度来看,平等现在主要体现在授权法官对于那些其宪法或者法律的权利遭受行政官员的侵害的人进行救济。此外,法律途径的公共行政还崇尚正直诚实的价值,它反对绕过宪法程序而走捷径。由此我们不难看出,就法律途径的公共行政而言,它的一个主要特征就是不太重视管理途径所极力主张的成本效能观点。正如罗森布鲁姆所言:“司法并不关注其裁决的成本，其关注的焦点在个体权利的本质，而不关注保护这些权利的社会成本。”①如同对公共行政研究的管理途径和政治途径所进行的阐释一样,罗森布鲁姆也分别从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面对公共行政研究的法律途径进行了分析。 在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性,此过程必须是在无偏私的仲裁者(如法官或陪审团)前举行,由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过,在公共行政中,抗辩程序一般被修正,以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此,传统法官听讼的方式便转变为听证检查官的运作模式。换言之,公共行政组织就好比一个独立的仲裁机关,接受来自不同立场的意见,并主动厘清事实真相,最后作出公正的裁决。在罗森布鲁姆看来,尽管这种结构形式常常用于管制性的行政范畴当中,事实上,它在公共行政中有着更为广泛的存在。例如,当前公共人事行政就特别倚重这种方式,当涉及公共人事管理中的处罚行为以及平等保护、劳工关系等方面的事务时,情况尤其如此。另外,当行政活动涉及政府福利的分配与处理时,也常常运用这种运作模式。由于这种结构强调听证检查官的相对独立地位和无偏私性,进而在一定程度上削弱了传统管理途径对层级制的倚重,尤其是对“命令之统一性”的强调,所以,虽然听证检查官的上级可以就接受哪些案件对其作出指示,但已不可能命令他怎样运作或作出什么决定,在某种意义上,听证检查官实际上已经处在行政层级之外了。因此, 这种模式在很大程度上不同于其他途径的价值:它把服务于顾客变成了一种法律程序,它妨碍效率、经济、效能的实现,也妨碍代表性、回应性、政治责任的实现,其目的在于最大限度地保护个人权利,防止行政行为对个人权利的非法的、违宪的侵害。在对个人的观点方面,罗森布鲁姆认为,由于公共行政研究的法律途径强调正当法律程序、实质权利、公平等价值,所以个人在这种途径中被视为特定环境中具有独立人格的个体,每一个人都有权在法庭上陈述自己的主张,抗辩程序也使个人能够向政府决策者解释其思想、动机和发生情况的事实;同样,政府决策者所作出的各项决定也应当广泛考虑不同个人的权益和特质,而这些考虑也可以解释为是政府人事行政中“功绩”(merits)概念的基本原则。在罗森布鲁姆看来,由于判断个人平等保护的权利是否受到侵害不仅取决于政府的行政行为,也取决于执行行为的行政官员的意图和目的,所以,公共行政研究的法律途径重视个人并不表示其排斥诸如集体抗辩这种团体或组织等其他个人的组合形式。在认知途径方面，罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径主张司法审判是发展知识的最佳方法。按照这种途径的观点,所谓“事实”只有通过抗辩过程中不同资料的展现才能得以厘清,至于个人意图或思维在这种途径中均被视为某种程度的客观性而非仅视为主观判断。在他看来,虽然公共行政研究的法律并非拒绝科学原则,但是它对科学主义采用通则化的方式对待人类的问题感到担忧,因为司法裁决的方法通常是归纳法,它依赖对具体案例资料的掌握和分析去发展具有普遍意义的法律原则,在涉及研究不同价值的选择上,研究可能具有规范性质。正是基于这种认识,罗森布鲁姆指出,由于个人宪法权利的目的在于保护那些在政治、经济和社会上处于少数地位者不受多数人组成的政府的侵害 所以,民意调查或选举的结果不能成为法官裁决或审判的惟一依据。为了进一步阐明法律途径的认识论特征,罗森布鲁姆还对公共行政研究的法律途径与其他途径的认识论差异作了区分。他认为,人们为了分析和预测个体行为模式,常常采用社会分类的方法对社会成员进行属群划分,传统的管理途径对社会科学知识的依赖使其倾向于采用诸如种族、性别等类属分析人的行为模式。新公共管理途径对顾客和企业家精神的强调也是如此,政治途径因其更加关注在政府福利或负担分配中的大众性和回应性而非常在意政府项目对诸如妇女、非裔美国人以及其他社会团体的影响情况,而法律途径相反则认为这种分类值得怀疑,它会威胁或侵犯宪法对人们的平等保护。在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径强调的是宪法的完整性以及各项宪政权利的保障,他通过一系列典型的案例对此进行了阐释。就宪法的完整性而言,罗森布鲁姆以1998年的“克林顿诉纽约市案”为例作了说明。他指出,在此案中,法院推翻了国会赋予总统针对某些联邦开支和税收尺度的“项目否决权”,其依据是争论中的条款———1996年的《项目否决权法案》违反了宪法程序,因为它赋予总统在一项法律已经实施后随意改变它的权力。而对于各项宪政权利的保障来说,罗森布鲁姆则以“密苏里州诉詹金斯案”为例说明了联邦法院也常常判定各州应采取必要的行动来确保民众的宪政权利不受侵害。在决策方面,罗森布鲁姆认为,司法裁决过程通常是渐进的,每一个新案的事实往往都是根据过去判例产生的可以适用的法律原则进行评估的,即便是个案本身并无前例可循,法院仍然会倾向于从历史中寻找可以比照适用的情境。在他看来,对于公共行政研究的法律途径而言，决策可以说是在一种较窄的框架下作出的,或者说是对不同事实权衡后的裁定,这种特征能够使法院在应用以前判例之概念和方法的同时对其过去的决策进行某种修正，同样，这种决策方式也保证了司法原则的稳定性并且能够产生出良好的决策。在管制行政方面,罗森布鲁姆认为,就方法、程序和组织而言,美国的管制行政是高度法制化的,在他看来,管制行政的法制性是可以理解的,因为管制会对个人、团体以及企业的权利产生影响, 它关系到财产的使用和处置问题,而且,管制规章对其他行政机关、各级政府的政策或行为也具有约束作用。此外,与政治途径和管理途径的价值追求不同,法律途径的管制行政强调的是抗辩关系、当事人的法定义务与权利、程序的公平以及管制行政决定的合理性等价值。在行政责任与行政伦理方面,罗森布鲁姆指出,鉴于在宪法的价值与要求和传统管理途径及政治途径对公共行政的看法之间经常存在冲突与矛盾,所以,联邦司法系统不仅连续创制了一系列公民的宪政权利,而且还调整了有关公共行政官员对违反这些宪政权利的责任标准。在他看来,法院这样做的主要目的就是要向行政官员提供一种强烈的、内化了的激励机制,使行政官员努力去保护或者至少不去损害公众个体的宪政权利,进而确立一套政体价值,以使公共行政官员以此作为行为的准绳,正确地履行国家赋予的责任。从某种意义上说,对这些政体价值的遵循在很大程度上已经成为公共行政官员伦理、责任行政的内在参照标准。不过,值得注意的是,罗森布鲁姆最后强调指出,在任何情况下,仅仅对法律的遵从并不能替代伦理道德的约束,例如,法律可能有某些漏洞,从而为某些公共行政官员用来谋求私利提供了机会。因此,近几年来,美国公共行政界已表达了对责任及伦理问题的高度关注。在他看来,只有理解了针对公共行政的不同观点并体会到其中的广泛性,才能体认到公共行政官员所面对的公众需求的复杂性。然而,更为艰难的工作则是如何在现实世界中在工作岗位上将这些冲突的伦理观念整合起来。从本质上来说,公共行政责任性与道德的提升最终要依靠公共行政官员个人的行动,即在民众与政府之间通过人与人之间的互动来建立互信。六、简短的结论通过上述分析,我们不难发现,公共行政可谓是一个极为复杂的学科领域,公共行政的研究至少有管理、政治和法律等三种不同的研究途径,不仅每一种研究途径在价值观、组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面均有其自身的独特性,而且这些研究途径之间时而相互冲突,时而彼此互补。然而,遗憾的是,在公共行政学100多年的发展历程中,有时, 人们往往只是倾向于从单一的视角看待公共行政,进而只是从单一的研究途径认识公共行政,他们要么因过于强调效率而忽略政治代表性和宪政性正当法律程序的价值,进而忽视公共行政研究的政治途径和法律途径;要么因只是关注公正性而过于追求政治代表性和宪政性正当法律程序等价值,进而忽视公共行政的效率价值和公共行政研究的管理途径。尽管罗森布鲁姆认为公共组织和公共行政管理者事实上很难同时满足所有管理的、政治的及法律/宪政的要求，但是他清醒地认识到，自从公共行政研究的传统管理途径受到人们的质疑以来,半个多世纪的历程已经过去了。如今,我们已经从公共行政研究的传统管理途径占主导地位的时代进入到运用政治途径和法律途径分析公共行政的时代,而且新公共管理途径也以强劲的势头加入到对公共行政的研究行列中来。鉴于未来的公共行政将更加复杂、更受政治观点的影响和主导、更加强调法律的重要性、更加强调绩效并且更加强调个人责任以及新的行政文化的发展,所以,公共行政的理论与实践眼下面临的迫切问题就在于:如何对不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法进行整合。总之，公共行政从来都不是一个同质的研究领域,公共行政研究途径的多元性产生于公共行政的复杂性,在当今社会,公共行政几乎涉及人类事务的各个领域,公共行政的复杂性使得任何单一向度的研究均不可能使人们对公共行政获得系统而全面的认识,公共行政既是管理问题,又是政治问题,也是宪政问题,我们只有把三种认知途径整合起来,才能正确地理解公共行政问题,才能有效地解决公共行政的实问题。

布鲁姆在认知方面的目标的主要内容

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布鲁姆借鉴生物学上动植物分类学的理论将教育的认知目标分成六大主类(识记、领会、应用、分析、综合及评价)，这六大类是环环相扣,互相制约,互相支持,互相依存的。

1) 知识。指对先前学习的材料的记忆。包括具体事实、方法、过程、理论等回忆。其所要求的心理过程主要是记忆。这是最低水平的认知学习结果。

2) 领会。指能把握材料的意义。可以借助三种形式来表明材料的领会。一是转换,即用自己的话或用与原先的表达方式不同的方式表达自己的思想;二是解释,即对一项信息加以说明或概述;三是推断,即估计将来的趋势(预期的后果)。领会超越了单纯的记忆,代表最低水平的理解。

3) 运用。指能将习得的材料应用于新的具体情境,包括概念、规则、方法、规律和理论的应用。运用代表较高水平的理解。

4) 分析。指能将整体材料分解成它的构成成分并理解组织结构,包括部分的鉴别,分析部分之间的关系和认识其中的组织原理。分析代表了比运用更高的智能水平,因为它既要理解材料的内容,又要理想其结构。

5) 综合。指能将部分组成新的整体。包括发表一篇内容独特的演说或文章,拟定一项操作计划或概括出一套抽象关系。它所强调的是创造能力,需要产生新的模式或结构。

6) 评价。指对材料(论点的陈述、小说、诗歌、研究报告等)作价值判断的能力。包括按材料内在的标准(如组织)或外在的标准(如与目的适当性)进行价值判断。

布卢姆借鉴了生物学上的动植物分类法建构其教育目标分类理论。他关于认知领域的六种目标分和情感领域的五种目标以及各亚类目标下的子目标都是由简单到复杂递增,后一类目标只能建立在已经达成的前一类目标的基础上,从而形成了目标的层次结构。认知领域的分类是根据人的认知目标是从识记相对简单的知识到非常抽象的思维这样一个渐进过程而划分的。布鲁姆的教育目标分类理论具有可测性的特征，认知领域六级目标的区分是为了指导教学结果的测量和评价。因为测量和评价必须参照教育目标,有了可以操作的水平不同的具体目标,测量和评价就有了可靠的标准。这六个层次的分类概括了人们认识上的一些主要品质,显示了其间的内在联系和总体上的发展步骤，使得教学目标在表述上实现了具体化、准确化,避免了过去笼统含糊的弊端,也便于加深对教学体系的再认识,明确各阶段的具体教学要求,更使得教学的评估有了一条较为明确、合理的标准,有效地实现了对教学和管理的控制,避免了教学过程中的随意性和盲目性,达到了深化当时对传统教学进行改革的目的。但在指导教学过程中,人们发现,并非任何一级目标都以前面一级为基础。也并非完全是“第一级都应依次掌握”。布卢姆只是从各个层次本身的基本特征和要求出发,在静止状态中来论述其间的关系,从而依次划分了它们的特级和顺序。但在教学过程中却并非完全是如此刻板和机械。布氏分类理论是以能力为维度的,是对最后学习水平的分类,而不是认知过程的先后层次,不是行为的发展过程，并没有真正揭示出能力的内在机制。

教育心理学家布鲁姆在认知领域把教育目标分成了六个层级：知道、领会、应用、分析、综合与评价。这是一个螺旋递进的过程。经过对这个理论的学习，我突然意识到，入职两年多来，那么多的常规课，我都是一名只懂得填充知识的“教书匠”。

作为初中语文老师，文言文的教学常常让我们为难，特别是现在中考改革，文言文要考课外的了！本身文言文与现代汉语相比，比较无趣难懂，对于课业日益繁重的大部分学生而言，课内的背默就是不小的负担，所以要如何让学生在掌握课内文言的基础上，去解决课外文言，是很多语文老师要面对的难题。以下是我从布鲁姆教学目标分类角度，分析两篇教案《答谢中书书》《陋室铭》。

根据上这两节课的时间比重和重点强调的内容来看，《答谢中书书》更多强调的对于文本的有感情朗读，通过引导学生赏析文本，来体会风景之美以及作者之情。这就造成大部分的教学时间给了“知道”“领会”层次，即使有“应用”“分析”类的环节，内容也较为浅薄，小组讨论时间很短，结果也直接在课件上呈现，浮于表面，没有真正调动学生的思考。“综合与评价”层级没有涉及——所以学生基本在这堂课中，只浅浅地学习了文本内容，谈不上对“应试内容（字词积累）与能力提升。”

而《陋室铭》这篇课文是我上个月刚上的课，这篇教案其实包含了两个课时，在第一课时中，我的重点时间给了三个活动“梳理字词翻译”和“讨论是否为陋室”、“我读出了……的刘禹锡”，在这节课中，前两个活动，我尽量退出课堂的中心，而是通过明确的指令，引导学生切实去“领会”和“应用”重点文言字词句子，结合文本“分析”陋室环境和活动，“评价”人物情感和形象等。相比于《答谢中书书》，虽然都没有达到“综合”的目标，但在《陋室铭》中，我感受到了“目标落实在课堂”的分量，不是浮于表面，为了活动而活动，而且尽力让学生去生成，在生成的基础上引导。

综上所述，初中文言文的教学，我也还在摸索，在智慧教室理念和麻吉星教学系统的帮助下，在布鲁姆教学目标理论的指引下，我将努力去践行叶圣陶先生所说的“教，是为了不教”，尽量通过课内文言的教学和课外文言的拓展（如平时在做的《文言趣读》的补充拓展），去提高学生的文言阅读理解能力，而不是天天围绕着课下的注释背诵打转。当然，如何在文言教学中达到“综合”的教学目标，这个对我而言还是一个难题，要积极学习尝试解决，也希望同仁们指点教导。