雍正年间，清政府在西南大部地区废止当地各少数民族中普遍实行的世袭土司制度，按内地制度重新建立行政区划，委派有任期的“流官”进行直接治理，大大加强了中央政府对这些地区的控制，史称“改土归流”。

自元代以来，中央王朝一直在我国西南部云南、贵州、广西、四川、湖南等地苗、瑶、壮、白、彝、藏等少数民族聚居地区推行土司制度。土司制度是中央政府对这些地区在实现了军事征服或政治征服之后，推行“羁縻”政策所产生的一种特殊统治制度，是与当地少数民族经济落后，社会发展水平低下相适应的。根据不同地区的实际情况，土司制度又分为土司、土官两种。土司是指由当地少数民族首领组成世袭的宣慰司、宣抚司、安抚司、镇抚司、长官司等，虽然接受中央王朝封赐的官爵名号，但因其治区的土地和人民均归其所有，故实际上属于割据一方的地方政权。土官指按内地行政制度设立府、州、厅、县等地方机构，委派当地少数民族首领、头人等担任土知府、土知州等等，往往也是具土官之名，行土司之实。随着西南各少数民族地区社会经济的不断发展，与中原地区政治、经济、文化各方面联系的日益加强，土司制度越来越成为当地生产发展和社会进步的阻碍，更不利于多民族国家的统一。因此，自明代开始，中央政府即在一些条件成熟的地区推行改土归流政策，但规模很小，影响不大，未能造成整个西南少数民族地区行政制度的重大变化。一些土司辖地数百里，拥兵以万计，对治区人民残酷压榨，疯狂掠夺，有些地区虽已实行了改土归流，但由于土司制度根深蒂固，仍是“土目盘踞，文武官寓省城，膏腴四百里无人敢垦”。

明末清初以来，中原地区与边远地方的联系进一步密切，特别是大批汉族人民进入西南少数民族地区进行屯垦，带去了先进的生产技术和生活方式，对当地落后的土司制度起了巨大的冲击作用，使越来越多的人要求脱离土司制度的束缚。但由于清初中央政府忙于国家的统一和抵抗沙俄入侵，一时无暇顾及西南地区土司制度的改革，使土司制度得以沿袭下来。雍正年间，清廷统治力量大为增强，初步解决了北方的民族叛乱和沙俄入侵问题，立刻开始对西南少数民族地区进行大规模改土归流。雍正四年（1726年），云贵总督鄂尔泰上疏请求将原属四川的东川、乌蒙、镇雄三大土府就近划归云南，实行改土归流，随即在云南、贵州、四川、广西、湖南等广大地区普通推行。由清朝政府分别设置府、厅、州、县等行政机构，派有任期、非世袭的流官进行治理，大大加强了中央政府对该地区的控制。在推行改土归流过程中，主持其事的鄂尔泰等人针对各地的不同情况分别采取了和平招抚和武力镇压两种手法。大致看来，广西、四川、湖南等地多以招抚为主，而在云南、贵州两省，则曾大规模武力镇压。

贵州为苗族聚居地区，清王朝统治较为薄弱。雍正四年（1726年），清军进攻广顺府长寨等地，镇压了当地苗民的反抗，强迫其剃发易服，并力行保甲，稽查户口，又乘胜招抚了广顺、今惠水、镇宁、今镇宁、永丰、安顺等地1000余处苗寨。随即，清军进兵黔东苗岭山脉和清江、都江流域苗疆，相继占领古州（今榕江）、台拱（今台江）、清江（今剑河）、都江、丹江（今雷山）、八寨（今丹寨）等地，讨伐了不肯降服的苗寨，设官管辖，驻兵镇守，从而开辟了通向湖南、广东的水陆交通。但是，由于清廷派驻当地的文武官员肆意欺压苗民，敲榨勒索，引起广大苗族人民的强烈不满。雍正十三年（1735年），清江、台拱地区苗民奋起反抗清王朝的残暴统治，攻陷凯里、黄平州，震动了整个苗疆。清廷派刑部尚书张照率兵前往镇压。张照一向反对鄂尔泰等人推行的改土归流政策，又不懂军事，以致旷日持久，师劳无功。刚刚即位不久的乾隆帝下令罢免张照，改派以前平苗有功的张广泗前往贵州负责苗疆事务。张广泗分兵三路，对各地生、熟苗民进行大肆屠戮，焚毁苗寨1200余处，擒斩苗民数万人，镇压了当地苗民的反抗斗争，并在贵州各地强行改土归流，加强了清王朝对该地区的统治。

云南是土司势力较强大的地区。一些顽固的土司、土官，为维护其传统的世袭统治地位和种种特权，极力反对清政府的改土归流政策，甚至不惜发动武装叛乱。雍正八年（1730年），乌蒙（今云南昭通）土司禄鼎坤利用当地彝民对镇守乌蒙的清军总兵刘起元贪污暴戾、军纪败坏的不满情绪，率其族人禄鼎新、禄万福等发动叛乱，杀死刘起元，攻陷乌蒙，周围东川（今云南会泽）、镇雄、威宁等地大小土司、土目纷纷响应。叛乱者袭杀塘兵，劫夺粮运，拆毁桥梁，阻断要隘，给正在进行的改土归流造成极大破坏。鄂尔泰调集清军一万余人，分兵三路进行镇压：鄂尔泰亲自督阵，经过激烈战斗，终于将叛乱镇压下去，保证了当地改土归流的顺利进行。在滇南，清廷革除了镇沅、沾益州、赭乐、威远、广南等地的土司、土目，派同知刘洪度暂客镇沅府事务。土目刀如珍不肯交出所占民田，煽动当地彝民杀死刘洪度，发动叛乱。清廷派兵镇压，将已革土司、土目全部徙往外省安置，然后进军澜沧江下游，连破险隘，直抵孟养，除江外车里等地土司依然保留外，其余全部改流，升普洱为府，驻兵防守。

清王朝在西南少数民族地区普遍推行的改土归流制度，限制和部队消除了各地土司的割据势力和特权，加强了中央政府对西南少数民族地区的控制，有利于当地的经济发展和社会进步，密切了各族人民之间的经济、文化交流，巩固了多民族国家的统一。但是，由于清政府的民族压迫和民族歧视政策，特别是在平定土司叛乱过程中对各地人民的残酷屠戮，也给各少数民族人民带来了巨大的灾难。

土司到羁縻政策总结起来就叫改土归流。

“改士归流”就是废除西南各少数民族地区的土司制度，由中央皇朝委派流官直接进行统治。这种政策事实上前代已有实行，明代把它定名为“改土归流”。清雍、乾时期开始在西南地区大规模地推行。

西南地区历来是少数民族聚居的地方，元明以来设立的土司制度，分土司和土官两种。土司虽然接受皇帝封赐的官爵名号，但实际上是割据一方的地方政权，它们的统治者世袭继承，沿行落后的统治制度，管辖蓄所属的土地和人民。土官是按照汉族地区行政制度设立府、州、县，委派少数民族头人担任土知府、土知州、土知县等土官。这些头人实际上是有土官之名，而行土司之实。

土司制度是西南少数民族地区经济落后，社会发展水平低下，而中央皇朝在军事征服或政治臣服之后又无法立即加以改变情况下的特殊制度。因此，它在初创时固然有其必要性，但随着社会经济的进一步发展，它就日益成为保守消极的东西，既阻碍了少数民族地区社会生产的发展，也不符合统一国家的要求。特别是明末以来汉族人民大量进入西南少数民族地区，与当地少数民族共同进行生产斗争和阶级斗争，从而形成一股冲击土司制度的洪流，使土司制度出现急剧没落的趋势。在这种情况下，雍正帝胤禛批准了鄂尔泰废除土司制度，把少数民族人民置于清朝官员(流官)直接统洽下的建议，委派鄂尔泰总督云南、贵州、广西三省，办理西南地区的“改土归流”事务。

鄂尔泰决心实行“改土归流”。首先把四川的乌蒙、镇雄、东川改属云南管辖。当时乌蒙土司的钱粮不过三百两却向土民榨取成百倍的财物，他们对土民一年四小派，三年大派，横征暴敛没有休止。土司的儿子如果要娶媳妇，所有土民三年之内都不能结婚。土民有“罪”被杀，其亲族还要出几十两银子的垫刀费。东川虽然派了“流官”，但由于土目盘踞，使得四百里方圆的肥沃土地，无人敢去开垦耕种。鄂尔泰首先革除东川土目，然后招抚乌蒙和镇雄掌握兵权的禄鼎坤和陇联星，打败土知府禄万钟和陇庆侯，设立乌蒙府和镇雄州，派遣了“流官”和军队坐镇，然后着手解决遍布云南的土司土官。

云南是清朝“改士归流”的重点地区，斗争也最为激烈。清朝把镇沅、沾益州、赭乐、威远、广南等地的土官和士目革职，委派同知刘洪度暂管镇沅府后，刁氏土目不肯交出所占民田，并煽动威远彝人杀死刘洪度。清朝派兵稳住局势，将巳革土司、土目全部移往外省安置，然后进军猛养等地。云南全省除澜沧江外车里等地保留土司外，其余土司全部改“流”，派兵驻守。

贵州原有以古州为中心的三千里苗疆、一千三百多处苗寨、十万多苗族人民不属清朝管辖。他们不仅收留汉人，也窝藏犯罪的苗人。这里土地肥沃，物产丰富，长期蔽塞在西南一隅，既违背苗族政治经济发展的趋势，又阻隔楚粤客商往来，妨碍物资流通，“改土归流”既可增加清政府的税收，也便利各族人民经济、文化的交流。

1726年，清朝派兵进攻广顺、长寨，招抚了三千多名苗人和布依人，强迫他们剃发易服，推行保甲，稽查户口，派兵扼守险要。在清朝军事压力和招抚分化下，广顺定番、镇宁、永宁、永丰、安顺等地的一千多处苗寨相继归顺。清军就向黔东苗岭山区和清水江、都江流域推进，占领古州、台拱、清江、都江、丹江、八寨等地，对苗疆进行有效统治。

广西是壮族聚居区，当时全省有土官一百五十多人，以泗城土知府岑映宸为最强横，经常派人四出抢掠。清朝强迫岑映宸交出敕印，迁往浙江安置。思明州土知府黄观珠无力管束各寨头人，主动请求将洞郎等五十村寨改为“流官”管辖。柳州、思恩、庆远等地的土民不能忍受土目的压榨，听到“改土归流”的消息后就争相请兵，土目被迫缴出武器，清朝将全省大部分州县的土司、土目都改为“流官”。

湖南土司统治区紧邻内地，土司们不仅招纳汉民垦田纳粮，剥削苗汉两族人民，而且有的在城市里经营工商业，不象其他土司统治区那样闭塞。受到“改土归流”的冲击后，桑植、保靖有近十万苗族人民声称土官凌虐难堪，愿意入籍为民。清朝乘势强迫永顺、桑植、保靖、容美四大土司缴出印信和土地。其他土司因无力弹压土民的反抗，也只好请求“归流”。清朝就在湖南西部设立府、州、县，进行直接统治，并对一些土司授予了官职。

“改土归流”加强了清朝对西南少数民族的统治。“改土归流”的结果，减少了土司们为争权夺利煽动民族情绪而发动战争的机会，加强了各族人民之间经济和文化的交流，有利于少数民族生产、生活状况的改善，也有利于多民族国家的巩固和发展，在中华民族的发展史上，其作用是不应否定的。

云南土司是公元1381年（明洪武十四年），明朝大军到云南，蒙古梁王阿鲁温逃亡被追杀，明政府置云南府。民族地区为土司。

明朝平定云南后，自洪武至正统年间 (1368—1449)，采取各种措施乃至战争手段，粉碎了分裂势力麓川引发的边疆危机，西南边疆版图得到极大拓展。明朝版图最盛时几乎包括了今缅甸全境，传统的边疆政区体制已不能满足此时的边疆控制需要，为适应新形势下西南边疆的社会发展状况，明朝在西南边疆逐渐建立起一套 “内边区”与 “外边区”分层管理的政区体制，深刻影响了西南边疆的发展和疆域形成。

明朝西南边疆政区的 “ 内” 、“ 外”分野

明代编纂的全国性总志及云南通志完整记录了从洪武到天启年间云南的社会情况，无论是 《寰宇通志 》 、《大明一统志》抑或 《景泰云南图经志书》 、正德 《云南志》 、万历 《云南通志》 、天启 《滇志》等书，其反映明代云南行政建置均按两种类型分别记载，透视出明代西南边疆政区体制的 “内外分野”特征。

现存明代最早的云南通志 《景泰云南图经志书》记载云南布政司行政建置曰 : “直隶府、州、司凡二十九，外夷府、州、司凡十七。 ” ① 值得注意的是，为何云南布政司所辖分别为 “直隶府、州、司”和 “外夷府、州、司” 何谓 “外夷” 如该书所载，景泰六年(1455) 云南政区建置情况为: ① 云南布政司直隶府、州、司: ② 云南府、澄江府、曲靖军民府、寻甸军民府、武定军民府、临安府、广西府、广南府、元江军民府、镇沅府、马龙他郎甸长官司、楚雄府、姚安军民府、景东府、顺宁府、永宁府、澜沧卫军民指挥使司、北胜州、者乐甸长官司、大理府、蒙化府、鹤庆军民府、丽江军民府、金齿军民指挥使司、腾冲军民指挥使司。云南外夷衙门府、州、司: ③ 木邦军民宣慰使司、缅甸军民宣慰使司、孟养军民宣慰使司、车里军民宣慰使司、八百大甸军民宣慰使司、老挝军民宣慰使司、孟定府、孟艮府、干崖宣抚司、南甸宣抚司、陇川宣抚司、镇康州、湾甸州、大侯州、威远州、芒市御夷长官司、钮兀御夷长官司。 ④